Složitost státní správy: Jak funguje a proč potřebuje reformu
Státní správa je klíčovým nástrojem naší republiky. Zajištuje jak fungování a rozvoj společnosti, tak vládu práva. Zpravidla je prováděna přímo státními orgány, jako jsou ústřední orgány státní správy, územní orgány státní správy nebo jiné orgány, na které stát přenesl určitou pravomoc. Jejich odlišnosti jsou velmi často nemalé a jedná se jak o působnost a vymezení, tak o rozsah pravomocí, které mají.
Ústřední orgány státní správy, územní orgány státní správy a ostatní orgány – už z tohoto výčtu lze poukázat na poměrně složitý a strukturovaný systém správy, který je v naší republice zaveden. Zjednodušeně bychom mohli dodat, že státní správa zajišťuje převod politických vizí do praktického fungování společnosti.
Složitost systému je dále podpořena množstvím úředníků, kteří se na chodu tohoto „administrativního mraveniště“ podílejí. Například v roce 2010 pracovalo skoro 17 000 zaměstnanců na ústředních správních úřadech, dalších 50 000 na podřízených správních úřadech a příspěvkových a rozpočtových organizacích správních úřadů. Nelze nezmínit civilní zaměstnance státní správy a samosprávy a v neposlední řadě i zaměstnance ve služebním poměru, jako jsou například hasiči, armáda, policisté. Tato skupina čítala na 93 000 zaměstnanců a z toho 64 000 bylo příslušníků bezpečnostních sborů. Ano, státní správa opravdu představuje tento obrovský kolos úředníků.
Tato roztříštěnost a masa pracujících státních zaměstnanců nám „obyčejným obyvatelům“ odráží vlastnosti celého systému. Protože když státní správa nefunguje jak má, odráží se to v nekoncepčnosti, chaosu, plýtvání veřejných prostředků, a to jak na úrovni celostátní, tak i regionální, a nakonec i v nedodržování práva. Velká zaměstnanost ve státní správě tedy nutně nemusí znamenat propracovaný systém, který by mohl tvořit stabilní a fungující základnu právního státu.
Tuto slabinu si ovšem naše politické vedení velmi dobře uvědomuje, ač o ní není horlivě diskutováno. Podvědomě se naše politická reprezentace již od polistopadového vývoje snaží správu reformovat. Známá reforma z let 1997-2002 vedla ke vzniku spojeného modelu veřejné správy, dále ke vzniku samosprávných krajů a zániku okresních úřadů. Jak jsme všichni pocítili, zásadně se změnil systém územní veřejné správy. Nutno zmínit, že ústřední správy se dotkla pouze okrajově. Právě na zákon regulující státní správu naše společnost marně čeká již přes deset let.
Naše občanská společnost cítí, že tato situace je neudržitelná a touží po reformě, změně, novém systému správy, který přinese zkvalitnění, sníží výdaje státního rozpočtu a v neposlední řadě se podlomí i protikorupčnímu tlaku této doby. Na tuto, můžeme říct i naivní, touhu společnosti vláda reagovala v roce 2014 a konstatovala: „Vláda chce garantovat profesionální, kvalitní, efektivní a přívětivou veřejnou službu vykonávanou vzdělanými a dále se vzdělávajícími úředníky veřejné správy. Záměrem vlády je zvýšit transparentnost veřejné správy, odstranit multiplicity při výkonu jednotlivých agend a snížit tak objem veřejných výdajů. Vláda více přiblíží veřejné služby občanům a dalším subjektům a trvale sníží ekonomickou a byrokratickou zátěž ve veřejné správě. K tomu budou využity projekty hrazené z prostředků evropských strukturálních fondů. Vláda neprodleně přijme kroky ke zpracování koncepce optimálního uspořádaní veřejné správy s cílem získat odborný rámec pro dokončení reformy veřejné správy a to jak na úrovni ústřední správy, tak pro šetření aktuálních systémových nedostatků v územní veřejné správě. Vláda bude hledat nové přístupy k řešení financování veřejných financí. … Vláda bude usilovat o odpolitizování veřejné správy zaváděním moderních principů řízení orgánů veřejné moci a metod řízení kvality. Vláda předloží návrh jednotné právní úpravy práv a povinností úředníků veřejné správy, ve které bude jednoznačně určena hranice mezi politickými a úřednickými místy a zajištěno odpolitizování, profesionalizace a stabilizace veřejné správy.“
Tento slib, návrh, tvrzení, můžeme to nazvat jakkoliv, prakticky obsahuje popsanou „injekci“, kterou by státní správa potřebovala dostat. Tato transformace je bohužel zatím v nedohledu a dle mého názoru se jí služební zákon ani zdaleka nepřibližuje, ani k ní nesměřuje, protože to poslední, co systému nabídne, je profesionální a efektivní veřejná služba, která je vykonávána vzdělanými a dále se vzdělávajícími úředníky. Nelze si odpustit sarkastickou poznámku nad myšlenkou dále se vzdělávajících úředníků. Jak si to představit? Bude naše státní správa organizovat nová školení, tisknout svým úředníkům certifikáty po absolvování víkendového kurzu, aby mohla doložit školený personál, který bude dalších desítky let sedět na stejně vrzající židli jako předtím?
Jak dlouho tedy může náš byrokratický aparát bez úspor, a často s nelogickými výdaji, fungovat? Je udržitelná úroveň nedostatečné komunikace a koordinace mezi orgány státní správy? Tento celkově nesehraný systém postrádá odpovědnost za kvalitní výstupy a nezohledňuje ani výkonnost zaměstnanců. Naopak zastarale a kostnatě zvýhodňuje úředníky, kteří v této pyramidě správy pracují delší dobu, před novými, bez ohledu na jejich práceschopnost a efektivitu. A tomu všemu má teď dát korunu zákon o státní službě. Otázkou je, jestli je opravdu tento nový zákon schopný účinně bojovat proti korupci, která je nejvíce diskutovaným problémem dnešní doby. Ačkoliv je pravda, že zákon definuje poměrně jasná pravidla pro odměňování úředníků, způsob jejich jmenování, odvolávání a dále i vymezuje kompetence politiků a státního aparátu. Jeho funkčnost a praktičnost je stále otázkou mnoha polemik. Zákon by měl v praxi vypadat zhruba takto: Pokud se politik rozhodne pro výstavbu silniční komunikace, samotné úřednictvo provede výběrové řízení, přidělí finance a stavbu následně dozoruje bez intervence politické reprezentace. Je tento přístup ale zárukou loajality, nebo je v něm stejný prostor pro korupci jako v zavedeném systému?
Bohužel i samotný zákon má své mezery, které by se dozajista velmi brzo po jeho aplikaci ukázaly. Jako první nelze nezmínit funkci ředitele úřadu, která není v tomto zákoně detailněji zpracována, ačkoliv si bezproblémový chod bez jeho činnosti nelze skoro představit. Jeho funkce je tak nejasná, že můžeme pouze usuzovat na jisté podobnosti s pravomocemi personálního ředitele, popřípadě jinou podobnou vrcholnou funkci, která zodpovídá za personální otázky, organizaci a řízení úřadu. Avšak právě tato funkce, která je z nejasných důvodů opomenuta, by měla odpovídat za uplatňování a dodržování zákona o úřednících. Jak z profesionálního, tak z praktického hlediska je dle mého názoru tato skutečnost nepřijatelná a zákon by měl být přinejmenším upraven v otázkách týkajících se personálního vedení.
A jak se se státní správou vyrovnává například Rakousko či Nizozemí? V Rakousku jsou úředníci, pokud se osvědčí, definitivně jmenováni po šestileté zkušební době. Poté již postupují ve svém postavení v závislosti na odpracované době a dosaženém vzdělání. S tím souvisí i postupné zvyšování platu. Na druhou stranu jsou zde státní zaměstnanci vystaveni zvýšené trestní, civilní a disciplinární odpovědnosti. Nizozemí se svým manažerským systémem nezůstává v propracovanosti svého systému nikterak pozadu. Státní zaměstnanci jsou zde přijímání ve výběrových řízeních. Nábor pracovníků státní služby je založen na individuálním výběru prováděném vedoucím daného útvaru. Státní zaměstnance je samozřejmě možné i propustit, a to z důvodů nadbytečnosti a snižování stavu. Otázkou je, zda-li je jeden z těchto systémů aplikovatelný v České republice. Nevím, jestli jsou naši úřednici připraveni podstoupit šestiletou zkušební dobu nebo být natolik kompetentní a profesionální, aby si prostřednictvím výběrového řízeni vytvořili fungující správu.
Zdroj foto: Pixabay.com
